Здесь будет город-сад

Практикующим юристам и застройщикам, пожалуй, нет необходимости лишний раз напоминать, насколько противоречивым и пробельным является земельное и градостроительное законодательство, насколько серьезно оно затрудняет реализацию инвестиционных проектов.

Отрадно, что и власти наконец-то обратили внимание на эти проблемы и начали делать первые шаги для улучшения ситуации. Так, 2 февраля 2010 г. Президент РФ провел совещание по проблемам инвестиционного климата в России, по итогам которого был дан ряд поручений. Большая часть из них спустя четыре месяца нашла отражение в Плане мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности (утвержден распоряжением Правительства РФ от 15.06.2010 № 982-р).

Указанным Планом предусматривается более 30 мероприятий в сфере градостроительной деятельности, предоставления земельных участков из публичных земель, получения разрешительной документации для строительства, а также подключения к сетям инженерно-технического обеспечения.

Рассмотрим некоторые из них, представляющие наибольший практический интерес.

Установление запрета на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев предоставления земельных участков для строительства объектов государственного и муниципального значения, промышленных предприятий, а также иных установленных федеральным законом случаях (п. 7.1 Плана).

Стремление органов власти к максимальному использованию аукционных процедур в сфере земельных отношений общеизвестно. Наиболее корректным способом достижения этой цели является утверждение правил землепользования и застройки вместе с документацией по планировке территории: в данном случае предварительное согласование места размещения объекта не проводится (п. 11 ст. 30 ЗК РФ), то есть земельные участки должны предоставляться на торгах.

Но разработка полноценной градостроительной документации требует напряженной и планомерной работы, прежде всего органов местного самоуправления. В связи с этим, очевидно, принято решение идти более простым путем – ввести в качестве общего правила запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов. Реализация данной идеи будет означать, по сути, расширение действующего с 2005 г. режима предоставления земельных участков для жилищного строительства. Он заключается в том, что орган власти, уполномоченный на распоряжение публичными землями, подбирает и формирует земельные участки, пригодные для строительства, устанавливает их разрешенное использование, получает технические условия и выставляет участок на торги.

Возникает, однако, вопрос: достаточно ли у органов власти средств и возможностей вести работу по подбору и формированию участков для строительства торговых, складских, офисных и иных нежилых объектов? Очень сомнительно. Скорее всего инвестору придется выполнять все эти действия своими силами и за свой счет, «дарить» подготовленную документацию органу власти и принимать участие в торгах на общих основаниях. Такой подход, безусловно, влечет за собой неопределенность и улучшению инвестиционного климата не способствует.

Определение порядка проведения органами государственной власти и органа­ми местного самоуправления аукциона по продаже земельного участка или права аренды земельного участка (п. 7.3 Плана).

Если сфера применения аукционных процедур все-таки будет расширена, то их также необходимо совершенствовать. В частности, нужно обсудить возможность:

исключения требования о необходимости как минимум двух участников торгов при продаже земельных участков аналогично тому, как это сделано для аукциона по продаже земельных участков для жилищного строительства (п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ);
закрепления принципа полного возмещения расходов на формирование земельных участков лицу, которое не стало победителем аукциона;
установления критериев, по которым уполномоченный орган власти определяет, продавать сформированный земельный участок или передавать его в аренду;
отказа от определения начальной цены земельного участка на основании отчета оценщика: как показывает практика, прозрачные критерии ее определения отсутствуют, поэтому зачастую органы власти устанавливают начальную цену участка произвольно, а «аккредитованный» оценщик лишь обосновывает ее в своем отчете. Можно предложить брать за основу более объективный критерий, например кадастровую стоимость земельного участка.

Сокращение количества согласований при предоставлении земельных участков без проведения аукционов, в том числе при предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта капитального строительства (п. 7.2 Плана).

Само по себе упоминание о предварительном согласовании места размещения объекта позволяет сделать вывод, что эта процедура предоставления земельных участков из публичных земель еще какое-то время сохранится (уже несколько лет в органах власти обсуждается идея отказа от предварительного согласования места размещения объекта и его замены подготовкой документации по планировке территории). Возможно, авторы Плана предполагают, что этот порядок будет применяться в том числе для предоставления земельных участков для строительства промышленных предприятий (то есть для исключения из общего правила об аукционном предоставлении участков).

Как видно из Плана, одно из направлений совершенствования предварительного согласования места размещения объекта – сокращение количества согласований. Действительно, их немало, но подавляющее число требуется органами местного самоуправления, осуществляющими выбор земельных участков, без какой-либо четкой законодательной основы. Важно не только сокращение числа согласований, но и установление их исчерпывающего перечня в ЗК РФ. Хотелось бы, с другой стороны, предостеречь от чрезмерного упрощенчества: полное и всестороннее согласование места размещения объекта отвечает интересам будущего застройщика, поскольку на ранней стадии выявляются природные, технические и иные аспекты, оказывающие влияние на саму возможность строительства, а также на его сроки и бюджет.

Сокращение (уточнение) числа согласований при предварительном согласовании места размещения объекта – далеко не единственное направление совершенствования данной процедуры. Практика настоятельно требует решить на уровне закона, как поступать, если на земельный участок, выбираемый по этой процедуре, есть несколько претендентов; возможно ли предварительное согласование в отношении участка, обремененного правом другого лица? Нуждается в урегулировании вопрос: вправе ли орган власти принять решение об отказе в месте размещения объекта по мотивам нецелесообразности (по его мнению) такого размещения?

Очень важно также ограничить сроки, в течение которых органы власти должны обеспечить выбор земельного участка и принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта.

Отмена деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования (п. 20 Плана).

Это, пожалуй, наиболее революционное предложение, ведь четкое деление земель на категории восходит к 1968 г., когда были приняты первые Основы земельного законодательства СССР и союзных республик. Многие существующие проблемы в правовом регулировании земельных отношений обусловлены в том числе параллельным существованием двух схожих институтов – целевого назначения (категории земель) и разрешенного использования. Поэтому рациональное зерно в отмене деления земель на категории, безусловно, есть.

Но к реальному воплощению описанной идеи можно будет подойти лишь при наличии полноценных документов территориального планирования всех трех уровней и правил землепользования и застройки во всех муниципальных образованиях. Нужно также обеспечить государственный кадастровый учет земельных участков на подавляющей части территории РФ. Только тогда отмена деления земель на категории может дать положительный эффект.

Отмена требования о подготовке градостроительного плана земельного участка в отношении земельных участков при размещении линейных объектов (п. 1.1.3 Плана).

Эта мера направлена на упрощение процедур оформления земельных отношений на период строительства и дальнейшей эксплуатации протяженных линейных объектов (водопроводов, канализационных коллекторов, газопроводов и т. п.) за пределами земельного участка, предоставленного для строительства основного объекта (например, завода, складского комплекса, торгово-развлекательного центра). Необходимость такого оформления вызвана тем, что точки подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения располагаются, как правило, далеко за границами земельного участка.

Между тем отмена требования о подготовке градостроительного плана земельного участка не единственная мера по улучшению ситуации с оформлением земельных отношений для строительства линейных объектов. Хочется верить, что в рамках работы по Плану в законодательстве будет предусмотрено, что:

на условиях сервитута может осуществляться не только ремонт, но и строительство линейных объектов;
осуществление работ на условиях сервитута не влечет необходимости изменения категории земельного участка и его разрешенного использования;
документ, подтверждающий установление сервитута, является основанием для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;
установление публичного сервитута не требует образования земельных участков и проведения связанных с этим кадастровых работ.

Основой таких законодательных нововведений могло бы стать, например, регулирование так называемого олимпийского сервитута (ст. 15.2 Федерального закона от 01.12.2007 «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Максим Попов,
к. ю. н., руководитель направления
юридической компании «Гольцблат БЛП»

22.11.2010

Электронная приемная газеты "эж-Юрист"