Конституционный суд РФ указывает на необходимость конкретизации в законе нормы о выборах депутатов на местах

Конституционный Суд РФ дал конституционно-правовое толкование ряду норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (далее - ФЗ), признав их соответствующими Конституции РФ с учетом провозглашенного разъяснения.

Дело о проверке конституционности положений п.1 ч.4 и ч.5 ст.35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было рассмотрено КС РФ под председательством Валерия Зорькина в связи с жалобой жителя г. Наро-Фоминск Московской области Николая Савостьянова.

Справка по делу:

В РФ существуют 3 типа муниципальных образований: поселения, муниципальные районы и городские округа.

Поселения включаются в состав муниципальных районов. И в поселениях, и в муниципальных районах формируются собственные органы местного самоуправления (ОМС).

В зависимости от вида муниципального образования вышеуказанный ФЗ предусматривает два варианта формирования их представительных органов. В поселениях и городских округах представительный орган избирается напрямую населением, тогда как в муниципальных районах, согласно ч.4 ст.35 названного ФЗ, он может либо избираться на муниципальных выборах, либо состоять из представителей поселений: глав поселений и депутатов.
Таким образом, применительно к муниципальным районам, в порядке исключения из общего правила, допускается формирование представительного органа без проведения выборов.

Данный вариант возможен, если соответствующая инициатива одного из представительных органов поселений будет поддержана в течение одного года представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района (ч.5 ст.35 ФЗ). При этом новый представительный орган не может начать работу прежде, чем истечет срок полномочий действующего, т.е. избранного на муниципальных выборах.

История вопроса:

В 2009 года Совет депутатов Наро-Фоминского муниципального района, избранный на выборах в 2008 г., досрочно прекратил полномочия в связи с самороспуском. Выборы депутатов назначены не были, т.к. ранее Совет депутатов сельского поселения Веселевское Наро-Фоминского муниципального района выступил с предложением формирования Совета согласно п.1 ч.4 ст. 35 ФЗ, т.е. минуя выборы. Инициатива была поддержана советами депутатов всех поселений, входящих в Наро-Фоминский район.

Таким образом, порядок формирования Совета депутатов муниципального района был изменен: вместо его избрания непосредственно населением на муниципальных выборах предусмотрено его формирование из глав входящих в состав муниципального района поселений и депутатов их представительных органов.

Не согласившись с этим, Николай Савостьянов, обратился в Московский областной суд с заявлением о защите избирательных прав. Решением данного суда, оставленным без изменения Верховным Судом РФ, заявителю в удовлетворении его требований было отказано.

Одновременно Николай Савостьянов оспаривал решение Совета депутатов сельского поселения Веселевское, которым была выдвинута инициатива о формировании Совета депутатов муниципального района по новому принципу. Решением Наро-Фоминского городского суда, оставленным без изменения кассационной инстанцией, заявителю также было отказано.

Позиция заявителя:

Заявитель считает, что оспариваемые им нормы нарушают его право на осуществление местного самоуправления, а также право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, поскольку они позволяют отказываться от прямых выборов населением представительных органов власти. По этим причинам заявитель полагает, что данные нормы противоречат Конституции РФ, ее статьям 2, 3 (ч.2, 4), 17 (ч.1, 2), 18, 19 (ч.1, 2), 45, 46, 47, 55, 130, 131 (ч.1). Николай Савостьянов также указывает на их противоречие Европейской хартии местного самоуправления (ст.3), согласно которой право на местное самоуправление осуществляется советами (собраниями) состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Позиция Конституционного суда РФ

Конституция РФ предусматривает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Власть осуществляется народом непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Населению гарантируется самостоятельность в определении структуры ОМС, но эта самостоятельность не является абсолютной, она ограничена рамками закона. ФЗ предписывает обязательный порядок избрания напрямую населением представительных органов поселений. На районном уровне самоуправления допускается применение наряду с выборами, иного способа формирования представительных органов, а именно - из представителей поселений. При этом оно оставляет для населения возможность самостоятельно определить наиболее оптимальный способ формирования районного представительного органа в конкретных местных условиях.
Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления не исключают формирование представительного органа муниципального образования, созданного по территориальному принципу, из представителей поселенческих образований, если такие лица прошли через муниципальные выборы и если такое решение принимают сами местные жители.

Оспариваемые нормы ФЗ не отступают от этих требований. Так, сформированный из представителей поселений орган муниципального района сохраняет устойчивую связь с населением, поскольку входящие в его состав главы поселений и депутаты поселенческих представительных органов приобретают свои полномочия на основе волеизъявления граждан, подконтрольны им и ответственны перед ними. При этом, население, выбирая поселенческую власть, должно осознавать, что избранные им лица могут войти в состав представительного органа районного уровня.

В то же время принцип формирования представительного органа муниципального района не является обязательным, не предписывается законом, а устанавливается волеизъявлением населения. Кроме того, данный способ и его закрепление в уставе муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь перейти к выборной процедуре.

Следовательно, этот порядок, применяемый на альтернативной основе, и предусматривающий вхождение в состав представительного органа муниципального района лиц, получивших свои полномочия напрямую от населения, не нарушает конституционные права граждан.

Однако в действующем законодательстве не предусмотрен в явной форме порядок участия самого населения в процессе перехода от одного способа формирования районного представительного органа (на муниципальных выборах) к другому (из представителей поселений). Что не исключает участия населения в решении данного вопроса, поскольку такое право населения вытекает непосредственно из Конституции РФ, а именно - из нормы о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

КС РФ считает, что нормативные положения ч.5 ст. 35 ФЗ требуют установления эффективного механизма участия населения в реализации соответствующей процедуры. Этот механизм должен включать в себя, в частности: информирование населения о рассмотрении подобных вопросов и предоставление гражданам возможности доведения до сведения депутатов своих мнений. Не исключается и обращение к формам прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления: публичным слушаниям или опросу. Все это позволит обеспечить необходимую полноту гарантирования конституционного права на местное самоуправление.

КС РФ не исключает необходимость для федерального законодателя конкретизировать механизм изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, включая возможность последующего возврата к избранию его депутатов на выборах.